Aides d’Etat à la recherche – Universités, hautes écoles et PPP

Découvrez le droit des aides d’Etat applicable aux universités, hautes-écoles, centres de recherche et Partenariats Publics-Privés (« PPP »)

La Commission européenne affiche une large bienveillance à l’égard des aides d’État à la recherche, particulièrement lorsqu’elles sont octroyées aux universités, hautes écoles et autres instituts de recherche et d’enseignement [1], de sorte que des montants très importants peuvent être octroyés aux entreprises innovantes.

 

Lorsqu’il s’agit de recherche, « l’État stratège » retrouve toute sa place en définissant les secteurs de l’économie qu’il décide d’encourager en priorité [2].

Toutefois, tout n’est pas permis. Il importe de faire attention. Rappelons que toute aide interdite doit être remboursée par son bénéficiaire.

Afin de faire le point sur règles applicables, nous consacrons deux notes aux aides d’État en faveur de projets de recherche et développement [3].

• La présente note examine si, à quelles conditions une mesure en faveur de projets de R&D (menés par des universités, des hautes-écoles ou des PPP) doit être considérée comme une « aide d’État » – interdite par principe.
• Une prochaine note examine les circonstances dans lesquelles une aide à la recherche et au développement peut-être autorisée par exception (règlement d’exemption et communication d’Encadrement).

Tous les corps de recherche et développement sont concernés

Les aides d’État en faveur de projets de recherche et développement doivent être classées en deux catégories, selon leur destinataire.

La première catégorie concerne les aides de R&D fournies à des « organismes de recherches » (1), soit des entités essentiellement liées à des activités d’enseignement ou à une mission de service public de recherche. Ces entités sont très diverses dans leur forme. Il peut s’agir :

• d’universités ou de hautes écoles ;
• d’Instituts, de centres de recherches ou départements d’études.

La seconde catégorie concerne les aides accordées à des entreprises privées ayant créé un partenariat public-privé (« PPP ») avec un organisme de recherche et développement, soit la situation de la plupart des « spin-off » universitaires (2).

1. Règles applicables lorsque le bénéficiaire de l’aide est un « organisme de recherche » (universités, hautes-écoles et centres de recherche académiques)

Pour déterminer si le droit des aides d’État est applicable lorsque le bénéficiaire de l’aide est un organisme de recherche et développement, il faut identifier le type d’activités exercées.

Si le bénéficiaire n’est pas une « entreprise », l’aide peut être octroyée sans limites

… alors qu’au contraire, les aides d’État aux entreprises sont étroitement contrôlées.

Nous avons déjà exposé les principales règles applicables au droit des aides d’État. À cette occasion, nous avons exclu la pertinence d’un certain nombre de critères pour déterminer si le bénéficiaire de l’aide est une « entreprise » ou non, au sens du droit européen des aides d’État.

Importent peu :

• la forme juridique de l’entité (personne morale ou groupement de fait) ;
• le but lucratif ou non de son objet social (société ou association) ;
• son statut privé ou public.

Le seul critère pertinent est celui de l’exercice d’une « activité économique » : toute entité qui fournit des biens ou des services sur le marché contre rémunération est une « entreprise » au sens du droit des aides d’État [4].

Ainsi, un établissement d’enseignement ne sera pas une « entreprise » s’il ne poursuit pas une activité rémunératrice. Par exemple, les universités belges ne sont pas des entreprises dans la mesure où le minerval payé par l’étudiant est sans rapport avec le prix du service effectivement offert ; il n’y a pas de quid-pro-quo et les universités ne sont pas présentes sur le « marché des services d’enseignement » [5].

Les universités ou hautes-écoles qui commercialisent le résultat de leurs recherches, sont soumises au contrôle du droit des aides d’État

N’étant pas des « entreprises » pour leurs activités d’enseignement, les hautes écoles et universités belges peuvent être subsidiées sans limites pour celles-ci.

Toutefois, une entité qui ne serait pas considérée comme une « entreprise » au regard de certaines de ses activités peut l’être pour d’autres, à l’égard desquelles elle devra respecter les règles de la concurrence [6].

Ainsi, un centre de recherche universitaire peut être considéré comme une « entreprise » pour les aides d’État qu’il perçoit dès lors qu’il commercialise le résultat de ses recherches – et ce, malgré son statut public ou l’inclusion de ses activités dans une université d’enseignement subsidiée.

C’est toujours le critère « exercice d’une activité contre rémunération » qui importe. Une entité aidée qui commercialise le résultat de ses recherches exerce une « activité économique » et est une « entreprise » soumise aux règles du droit des aides d’État.

En matière d’aides à la recherche et au développement, la commercialisation des résultats de recherche se fait généralement via trois débouchés :

• la commercialisation de la technologie mise au point grâce aux mesures d’aides (ex.: licences de brevets ou de droit d’auteur, de secrets d’affaires ou d’autres droits de la propriété intellectuelle) ;
• la commercialisation des produits qui font application des fruits de la recherche (ex. : la nouvelle invention, le nouveau médicament, etc.) ;
• la commercialisation d’outils de recherche et développement (ex.: bases de données, infrastructures) et de services de recherches ou de consultance (ex.: contrats de recherche).

Ce n’est que si le résultat des recherches n’est pas commercialisé que l’entité aidée ne sera pas une « entreprise », et sera non-soumise au respect des règles du droit des aides d’État :

• cas de recherche fondamentale non protégée/non protégeable par la propriété intellectuelle ;
• licences libres, Open Data, Open Source, Open Standards (« ODOSOS »).

Par exception, la Commission européenne a également établi qu’il n’y avait pas d’activité économique lorsque :

• tous les revenus issus d’un transfert de technologie (licences payantes) étaient réinvestis dans des activités de recherche non commerciales [7] ;
• l’activité économique est intrinsèquement liée et purement accessoire à l’activité d’enseignement non-économique : l’activité économique consomme exactement les mêmes intrants que l’activité non-économique (matériel, main-d’œuvre, …) et ne consomme pas plus de 20 % de la capacité annuelle globale de l’entité concernée.

2. Règles applicables lorsque le bénéficiaire de l’aide de R&D est une entreprise privée (« PPP » et « spin-off »)

Lorsque le bénéficiaire de l’aide est une société privée qui offre des biens et services contre rémunération sur le marché, celle-ci est sans conteste une « entreprise », soumise au droit des aides d’État.

Dans ce cas de figure, la question difficile consiste à déterminer si cette entreprise se voit octroyer une « aide d’État » (soit : un « avantage sélectif octroyé par des ressources publiques »), de manière indirecte, lorsqu’elle coopère avec un organisme de recherche subventionné.

À nouveau, deux cas de figure doivent être distingués [8] :

• d’une part, le cas où un organisme de recherches est engagé sous contrat pour réaliser des travaux pour l’entreprise privée (situation où une entreprise privée « externalise » la recherche) ;
• d’autre part, le cas où une réelle « collaboration » est mise en place, soit la situation où un objectif commun est poursuivi par l’organisme public et l’entreprise privée, dans le cadre d’une division du travail avec partage des risques et des résultats.

Externalisation de la recherche (travail de commande) [9]

Lorsqu’une entreprise recourt aux services d’un organisme de recherche subsidié, la règle est simple : si l’intervention de l’organisme de recherche se fait contre le paiement d’un « prix de marché », l’entreprise ne perçoit aucun « avantage » à contracter avec l’organisme subsidié et il n’y a pas d’aide d’Etat (et donc, pas lieu à contrôle).

La question consiste donc à déterminer si et quand le contrat de recherche et développement est conclu à « un prix de marché ».

En l’absence de référent clair, le prix de marché sera considéré comme atteint si :

• le prix prend en compte l’intégralité des coûts du service et une marge raisonnable ; ou si,
• le prix est le résultat de négociations au cours desquelles l’organisme de recherche négocie de manière à obtenir un avantage économique maximal et couvre au moins ses coûts marginaux.

Projet de recherche et développement conjoint (partage des risques et des résultats)

Dans le cadre d’un accord de recherche conjoint, la Commission européenne considère que, par exception, qu’il n’y a pas d’ « aide d’Etat » lorsque l’une des conditions suivantes est remplie :

• l’entreprise supporte l’intégralité des coûts du projet ; ou,
• tous les droits de propriété intellectuelle (« DPI ») résultant de la collaboration sont partagés entre les parties d’une façon qui reflète :
  • leurs intérêts respectifs,
  • l’importance de leur participation aux travaux ; et
  • leurs contributions au projet ;
• ou, à défaut, l’organisme de recherche reçoit une rémunération équivalente au prix du marché pour les DPI qui auraient dû lui revenir au terme du partage.

Dans tous les autres cas, une collaboration PPP implique le transfert d’une aide d’Etat indirecte. L’aide consiste alors, pour l’organisme de recherche, à fournir à l’entreprise partenaire ses services de recherches à un prix inférieur à leur valeur, ou moyennant l’abandon d’une partie du fruit de son travail (les DPI).

 

Les lignes qui précèdent permettent de cerner les conditions dans lesquelles une intervention publique en faveurs de projets de recherche et de développement est soumise au droit des aides d’Etat.

Les aides d’Etat aux entreprises sont interdites par principe. La prochaine note fait le point sur les conditions dans lesquelles, les aides d’Etat à la recherche et au développement peuvent être autorisées, par exception. Comme nous le verrons, ces exceptions sont relativement larges.

---

[1] Eu égard à la complexité de la matière relative aux subvention à la recherche pour les universités et PPP, nous procédons à un certain nombre de simplifications à titre pédagogique. Il est conseillé aux lecteurs de se reporter aux textes officiels et/ou de se faire conseiller.

[2] La Région wallonne fournit plusieurs types d’aides à la recherche et au développement, listées sur deux pages internet, soit :

• Le Portail de la Recherche et des technologies en Wallonie, lequel présente les aides disponibles.
• Le Portail de la Wallonnie, lequel fournit les formulaires en ligne pour les aides à la recherche et développement et à l’innovation technologique.

La Région bruxelloise regroupe les aides de recherche et développement disponibles sur le site Ecosubsibru, le Portail des aides en Région de Bruxelles-Capitale.

[3] Le portail de la Commission européenne reprend la législation applicable en matière d’aides pour les projets de recherche et développement.

[4] CJUE, 4 mai 1988, Bodson c Pompes Funèbres des Régions Libérées, C-30/87 ; CJUE, 19 janvier 1994, Eurocontrol, C-364/92.

[5] CJUE, 27 septembre 1988, Humbel & Edel, C-263/86, §18.

[6] CJUE, 12 juillet 1984, Hydrotherm c Compact, C-170/83, §11.

[7] Communication de la Commission – Encadrement des aides d’État à la recherche, au développement et à l’innovation, OJ, 27.06.2014, C 198/1, §§ 18 et s.

[8] Ibidem, §§

[9] Nous ne présentons pas ici les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics doivent agir pour externaliser la recherche à des entreprises privées : qu’il suffise de dire qu’un appel d’offre par marché public doit être organisé de manière ouverte, transparente et non-discriminatoire, avec définition au préalable de la propriété des résultats de la recherche.

[10] Plusieurs articles peuvent être consultés sur le sujet des accords de recherche et développement aux universités et PPP (quoiqu’antérieurs à la réforme de 2014) :

• M. CISERNOS, The Role of EU State Aid Law in Promoting a Pro-Innovation Policy: A Review from the Perspective of University-Industry R&D Cooperation, Intersentia, 2014.
• Science|Business Innovation Board AISB, Making Industry-University Partnerships Work. Lessons from successful collaborations, 2012.
• M. NUNEZ MULLER, “The Community Framework for state aids for research and development: the recent practice of the Court and the Commission”, in B. SANOUSSI and N. PHEDON, Understanding State Aid Policy in the European Community: Perspectives on Rules and Practice, Kluwer, 2009.
• P. BUIGUES, « State Aid and Market Failures: The Quantification Issue« , in C.-D. EHLERMANN, European Competition Law Annual 1999: Selected Issues in the Field of State Aid, Hart Publishing, 2001.